Réflexions sur la place du contrôle des finances publiques dans la nouvelle constitution marocaine : I. Dispositif institutionnel

Le débat constitutionnel dans toute société n’est pas un débat métaphysique abstrait, même si en sombrant dans les méandres d’une technicité inévitable il exclut forcément une large partie de la société, mais une discussion pratique et concrète sur ce que cette institution (car une constitution, on l’oublie souvent, en tant qu’ensemble de règles, de coutumes, de pratiques, est une institution au sens sociologique du terme; c’est même en quelque sorte la mère de toutes les autres institutions de l’État dans toute société dite moderne) est censée refléter en termes de pacte social et de rapports qui lient les groupes sociaux. Il n’est donc pas étonnant que l’élaboration de la constitution ait ainsi aussi bénéficié de la recherche plus générale sur l’élaboration et la mise en œuvre des institutions publiques. La philosophie politique et l’expérience humaine sont, pour schématiser et aller plus vite, arrivés à la conclusion qu’un tel ensemble de règles constitutionnelles générales devrait avoir pour objectif suprême d’assurer la justice dans la société. C'est-à-dire de préserver les droits essentiels des citoyens (nous n’entrerons pas ici dans un débat sur l’universalité, ou non, de certains droits collectifs ou individuels), et de tendre vers ce que l’on appelle communément un équilibre de Pareto, à savoir qu’un nombre maximal de citoyens devraient à travers ces règles réaliser leurs intérêts respectifs sans qu’aucun autre ne soit lésé dans ses droits fondamentaux. La justice, l’efficacité et l’équilibre sont ainsi les maîtres mots qui doivent caractériser tout produit constitutionnel ambitionnant de réguler une société juste et assurant un minimum d’harmonie.
Et s’il s’agit des caractéristiques du produit, si l’on ose dire, final; il nous parait aussi évident que le processus menant à ce produit, car les institutions ne se créent pas ex nihilo mais sont des constructions sociales nées des relations et des interactions sociales acquérant de part leur rôle une réalité objective, doit aussi garantir une juste participation de tout les groupes sociaux et un équilibre entre les forces en jeu de négociation pour le produit constitutionnel final. Toute cette introduction est pour exprimer ma position de rejet de l’esprit, de la composition et du fonctionnement de la commission de révision constitutionnelle nommée par le Roi, et que d’autres ont mieux expliqué que je ne pourrais le faire en quoi elle était porteuse de déséquilibre et d’injustice.
Mais comme les opposants de l’ordre actuel, dont je fais à ma modeste échelle partie, sont souvent taxés de nihilistes névrosés de la critique et incapables de ne rien proposer de constructif, je me propose, me joignant en cela à d’autres de démentir cette perception en composant une série de billets sur un domaine que je connais un peu et qui a souvent été mis en avant lors des mouvements de contestation que vit le Maroc : l’imputabilité des responsables publics et les dispositions constitutionnelles et autres concernant le contrôle des finances publiques. Cette série de billets se veut aussi modestement didactique, et le présent billet, le premier, ambitionne de dresser l’état des lieux du dispositif institutionnel en matière de contrôle des deniers publics au Maroc. La série se veut aussi analytique, et je tenterais dans les prochains billets d’exposer pourquoi le dispositif actuel est philosophiquement et techniquement désuet, pour terminer, je l’espère, avec des propositions plus ou moins concrètes en vue d’un dispositif plus efficace, ou moins inefficient.
Avant de commence, je sollicite l’indulgence du lecteur sur deux points. Primo, le sujet est plus moins complexe et l’on ne peut faire l’impasse sur des détails techniques ou juridiques parfois arides, mais j’essaierai au maximum de simplifier l’exposé et d’éluder les détails inutiles. Secundo, je vais écrire ces billets sur la base de connaissance théorique et pratiques acquises il y a bien des années, que j’ai cessé d’exercer il y a quelques années et faute de temps, il ne m’est pas possible d’observer une rigueur infaillible en ce qui a trait à la recherche et la synthèse de l’information. Le contexte a du changer, les textes de lois amendés, ma mémoire me jouera certainement des tours, mais je demeure évidement disposé à recevoir les corrections et critiques des lecteurs quant aux erreurs et inexactitudes dont je serai inévitablement coupable.

Dispositif institutionnel du contrôle des finances publiques

Il ne faut pas aller très loin, ni être un juriste ou un analyste politique chevronné, afin de se rendre compte que le dispositif institutionnel au Maroc en matière de contrôle des deniers publics, comme c’est d’ailleurs le cas de presque tout autre secteur soumis à la régulation de l’État, est une copie conforme, parfois caricaturalement au mot et virgule près, du modèle français (nous reviendront dans d’autres billets sur la philosophie de ce modèle et ses lacunes pour la question qui nous intéresse). Après tout, l’État marocain moderne et sa bureaucratie sont des ‘créations’ coloniales et l’indépendance formelle du pays n’a rien changé à l’attachement presque fétichiste que les élites politiques et bureaucratiques marocaines ont pour ce modèle. Quoi qu’il en soit, le contrôle de l’utilisation de l’argent public au Maroc s’effectue selon un dispositif en trois niveaux, respectant ainsi, du moins en apparence, la séparation des pouvoirs :

1. Le niveau parlementaire : Le parlement en tant qu’organe de contrôle du gouvernement autorise les dépenses et les recettes du gouvernement dans les lois de finances (LF) votées annuellement (article 50 de la Constitution), approuve le cadre juridique des lois de finances en votant la Loi organique des finances (LOF, une sorte de constitution financière) et vote en commissions les budgets ministériels. En principe, le gouvernement (et ses différents ministères) ne peut percer un centime en plus, ni en dépenser sans l’autorisation préalable du parlement et sauf dérogation spéciale (encore que les pouvoirs du parlement en matière de LF sont limités par l’article 51 de la constitution). En réalité, c’est loin d’être le cas. En effet, en plus des innombrables caisses spéciales (appelées fort opportunément caisses noires) dont dispose chaque ordonnateur principal (i.e. ministre) et les établissements et sociétés publics qui rendent comptes uniquement à leurs départements de tutelle et au ministère des Finances, sont venus s’ajouter ces dernières années les différents fonds et fondations crées à l’initiative de la monarchie (Fonds Hassan II, Fondation Mohamed V, etc.) qui sont dotés en argent public issu des privatisations et autres et dont les comptes ne sont pas soumis au contrôle et à l’autorisation préalable des élus du peuple. Ceci sans oublier le budget militaire et celui de la maison royale qui ne font pas l’objet de réelle discussion au parlement, même en commission, et sont votés presque automatiquement. Il est difficile de fournir un pourcentage précis, mais il est certain qu’une proportion importante de l’argent public (i.e. le budget de l’État + les budgets des établissements publics + les caisses et fonds spéciaux) échappent au contrôle préalable des élus du peuple. Le parlement peut, en outre, exercer une sorte de contrôle a posteriori des finances publiques en adoptant le projet de loi de règlement qui détermine (assisté en cela par la cour des comptes) dans quelle mesure l’exécution de la loi des finances est conforme au texte voté, et peut aussi initier des commissions d’enquête parlementaires touchant les finances de l’État (par ex. la commission sur le CIH ou la CNSS, mais à mon souvenir aucune commission n’a jamais concerné la gestion budgétaire d’un département ministériel donné). En résumé, nonobstant le fait que la multiplication des fonds spéciaux vide l’institution parlementaire de son essence d’organe de contrôle démocratique, notamment des finances de l’État, il est évident aussi que l’élaboration et l’exécution des budgets publics étant des opérations techniques assez complexes, le parlement avec son manque de moyens humains et matériels se trouve, même en la présence d’une volonté politique tangible, dans l’incapacité d’assurer un contrôle rigoureux de la dépense et de la recette publics. Avec son bras bureaucratique, l’exécutif a toujours une longueur d’avance sur le parlement en termes d’expertise et de moyens techniques. Cette situation n’est heureusement pas exclusive au Maroc, et c’est pourquoi le législateur a partout doté les institutions de l’État d’un organe supérieur capable d’apporter un soutien efficace au parlement dans son rôle de contrôle financier de l’exécutif. Nous y viendrons dans de prochains billets.
2. Le niveau exécutif : le gouvernement, et son membre le plus éminent en la matière le ministre des Finances, étant responsables de la gestion de l’argent public, se sont aussi doté de mécanismes lui permettant d’assurer un contrôle sur l’action des niveaux inférieurs de l’échelon bureaucratique à qui ils délèguent la gestion de l’argent public (les sous-ordonnateurs dans le jargon budgétaire). Ces mécanismes vont du contrôle a priori qu’exerce le trésorier général (ou ses mandants, les trésoriers régionaux, provinciaux, etc.) en sa qualité de premier payeur du Royaume, aux inspections générales de chaque ministère en passant par l’Inspection Générale des Finances (IGF) qui a attribution sur tout les départements et établissements publics, la direction des établissements publics et des participations (DEPP) du ministère des Finances qui assure le contrôle financier et budgétaire des établissements publics (notamment en nommant les contrôleurs financiers de ces établissements) ou la présence de représentants du ministère des Finances dans les conseils d’administration des sociétés dans lesquelles l’État possède des participations. Étant des organes exécutifs, ces différentes institutions (à l’exception des trésoreries qui produisent des comptes aux juridictions financières) ne rendent compte qu’au gouvernement et ses membres (en priorité le ministre des Finances) et les résultats de leurs missions de contrôle ne sont souvent pas publics même s’ils peuvent (et c’est rarement le cas) déboucher sur des poursuites judicaires.
3. Le niveau judiciaire: spécificité du système institutionnels français (et latin plus généralement), la constitution et le législateur ont soumis l’action budgétaire et financière du gouvernement au contrôle a posteriori des juridictions financières (la cour des comptes pour le gouvernement et les cours régionales pour les collectivités locales). Il s’agit d’institutions constitutionnelles et vue leur importance nous reviendrons plus en détails sur leur mission et leurs attributions dans un prochain billet. En dernier lieu, les crimes et délits liés à la gestion de l’argent public sont du ressort des tribunaux d’appel et soumis au code pénal et ce depuis 2004. Avant son abrogation à cette date, la cour spéciale de justice était chargée de juger les fonctionnaires de l’État soupçonnés de crimes financiers, notamment de corruption, de concussion, de détournement, etc. et était régulièrement décriée par les organisations des droits de l’homme comme étant une justice d’exception n’offrant pas les garanties de poursuites équitables (notamment le droit de faire appel) qu’elle fut finalement abrogée et ses compétences transférées aux tribunaux d’appel. La haute cour de justice, censée juger les ministres, est elle en perpétuel état de projet. Il est aussi important de noter que les procureurs du Roi et les juges d’instruction auprès des tribunaux ne peuvent s’auto-saisir dans les affaires touchant les finances publiques, mais doivent être saisis soit par les ministres de tutelle, le ministre des finances, le premier ministre ou le procureur du Roi auprès de la cour des comptes.

Nous avons, on en a conscience, adopté une conception très jacobine de l’État marocain, d’abord parce que c’est une réalité, l’État marocain post-indépendance étant très centralisé. Ensuite, par souci de simplification et enfin, parce qu’en relation avec ce qu’on appelle la société civile, et malgré les balbutiements d’un contrôle populaire sur l’argent public (Instance de protection de l’argent public, Transparency Maroc, la presse, etc.), l’État semble malheureusement encore devoir disposer d’une large liberté par rapport à la société dans sa gestion des deniers publics.
L’ensemble du dispositif institutionnel en matière de contrôle des finances publiques au Maroc peut être ainsi schématisé :

Efficacité du dispositif de contrôle
Il parait évident que le dispositif institutionnel de contrôle des finances publiques mis en œuvre au Maroc est à première vue, et sur le papier, impressionnant. Mais le lecteur, ainsi que l’observateur, ne peuvent s’empêcher de se poser la question relative à l’inefficacité du système à faire arrêter la perceptible hémorragie de dilapidation de l’argent du contribuable. La question est légitime, mais la réponse est forcément complexe et n’est pas étrangère au débat aujourd’hui en cours concernant les aménagements nécessaires pour une constitution démocratique.
Nous avons, on l’espère, expliqué comment le parlement, ultime organe démocratique de contrôle de l’exécutif, du fait de l’omnipotence de la monarchie et du déséquilibre des forces constitutionnelles et techniques vis-à-vis de l’exécutif est dans l’impossibilité d’exercer pleinement sa mission de contrôle de l’exécution budgétaire. Si l’on y ajoute l’aporie des partis politiques massivement désertés par les cadres possédant l’expertise technique, on se retrouve au bout du compte avec une institution qui fonctionne en chambre d’enregistrement des décisions de la monarchie et de l’exécutif quand elle n’est pas simplement marginalisée ou ignorée. Nous reviendrons dans un prochain billet sur les insuffisances inhérentes à l’essence et à la philosophie du dispositif juridictionnel et au fonctionnement pratique des juridictions financières. Un autre élément explicatif de l’inefficacité du dispositif, est que tout en étant à eux seuls incapables de contrôler l’exécutif (ne parlons même pas de la monarchie qui est constitutionnellement hors tout contrôle malgré son implication étroite dans la gestion de l’argent public), ces différentes pièces du dispositif institutionnel de contrôle travaillent souvent en silos sans réelle coordination, et lorsque cette coordination est prévue par la constitution et les textes de loi (comme pour l’assistance que la cour des comptes est censée apporter au parlement), elle est souvent inopérante, voire inexistante. Au bout du compte, et à la fois aux yeux de l’opinion publique comme pour le caractère dissuasif de la sanction, sans jugements prononcés par les tribunaux compétents, la répression de la gestion frauduleuse de l’argent publique et sa ‘vertu’ pédagogique resteront des vœux pieux. Nous avons vu que les tribunaux ne peuvent être saisis que par l’exécutif (une partie prenante) ou par la cour des comptes dont le pouvoir de répression demeure principalement pécuniaire et largement symbolique, et quand bien même les affaires touchant la gestion des finances publiques sont transmises à la justice, son état de dépendance vis-à-vis de l’exécutif, sa corruption et son manque de professionnalisme sont trop connus et documentés pour qu’on s’y attarde encore ou pour espérer qu’elle fasse un contrepoids efficace à l’exécutif. Enfin, un dernier élément qui a son importance, c’est qu’au Maroc, comme partout dans les États autoritaires et despotiques, c’est le ‘’monarque’’ qui exerce exclusivement le rôle de ‘’soleil de la justice’’ et les institutions (y compris constitutionnelles) sont souvent vidées de leur substance et exercent un rôle purement cosmétique ou protocolaire. Il leur est dénié, par divers moyens (y compris des moyens très constitutionnels) d’exercer leurs attributions théoriques, d’atteindre leur maturité, d’apprendre de leur expérience historique. En bref, les institutions sont maintenues dans un État permanent d’infantilisation.

Je tenterais d’illustrer cette réalité en exposant dans le prochain billet l’expérience de l’institution supérieure du contrôle des finances publiques au Maroc (la cour des comptes), son historique, sa mission, ses insuffisances, etc. D’ici là, n’oubliez pas que ‘’Le peuple exige le démantèlement du Makhzen!’’.