Dans le billet précédent, on a tenté de montrer comment l’une des tares du système institutionnel marocain, tout secteurs confondus, est que les institutions remplissent le plus souvent des rôles de leurre démocratique. Les institutions, comme tout corps vivant, ont besoin d’un environnement hospitalier pouvant favoriser leur développement et leur épanouissement, mais sont aussi, du moins avant que leur mort ne soit officiellement prononcée, d’une étonnante résilience et d’un potentiel d’apprentissage que l’on soupçonne peu. Elles possèdent une mémoire leur permettant d’enregistrer leur expérience historique, une autonomie relative résultat de complexes stratégies de survie, compensant ainsi en partie leur fragilité par rapport à leur environnement externe. Étudier toute institution dans sa réalité d’aujourd’hui, n’a pas de sens – a fortiori au Maroc- à moins de la placer dans sa continuité historique et en analyser aussi bien la dynamique interne que le contexte extérieur.
À cet effet, et pour notre sujet, le contrôle des finances publiques au Maroc, la cour des comptes présente un intérêt particulier et ce à plusieurs chefs. D’abord, elle est une institution constitutionnelle, l’organe supérieur de contrôle des finances de l’État, et est appelée à ce titre à jouer un rôle central dans l’instauration de la démocratie dans le pays. Ensuite, en tant qu’organe focal, elle est en interaction directe avec presque l’ensemble des institutions qui constituent l’ossature démocratique et bureaucratique de l’État. Et enfin, son histoire, malgré ce qu’elle peut présenter de singularités, demeure après tout emblématique de l’évolution institutionnelle au Maroc. Autant dire que présenter un bref historique de la cour des comptes est un exercice d’étude de cas qui peut, avec les précautions méthodologiques qui s’imposent, être légitimement généralisé avec une certaine à l’ensemble de la vie institutionnelle selon une approche de most-likely case.
La cour des comptes fut créée en 1979 (Loi 12-79). Sans doute la volonté qui a présidée à cette création, à quelques années de la marche verte et alors que le pays vivait dans un climat de relatif consensus national, était le désir par Hassan II, comme à son habitude, de doter le Maroc de tout les apparats d’un régime démocratique. En effet, les normes de gouvernance internationales, telles que symbolisées en la matière par l’INTOSAI, exigent l’existence d’une institution indépendante de l’exécutif et assurant le rôle de ce qu’on appelle le contrôle supérieur des finances publiques. Depuis sa création et jusqu’à sa réforme par la Loi de 2002, en passant par sa constitutionnalisation en 1996, la cour des comptes a été présidée sans discontinuer par Abdessadek Glaoui, avant son remplacement en 2003 par l’ancien ministre de l’intérieur Ahmed Midaoui (c'est-à-dire pendant presque 27 ans, un peu moins que le règne de Hassan II !). M. Glaoui, un intime de Hassan II, fils de l’ancien Pacha et ancien ambassadeur du Maroc aux États-Unis, se distingua pendant ce long règne par son peu d’activisme sur le front du contrôle du gouvernement, qu’il compensa néanmoins par de longs voyages à l’étranger et par son dynamisme au sein de la Fédération royale du golf (passionné du golf, bon joueur, il occupa aussi pendant une longue période le poste de Vice-président de la fédération du golf du temps où celle-ci était présidée par Driss Basri). Au fait, le président de la cour des comptes s’intéressait aussi peu à l’exercice de ses attributions juridictionnelles qu’à la gestion quotidienne de l’institution. Il délégua quasiment toutes ces fonctions au Secrétaire-général de la cour (un poste équivalent à un secrétaire général d’un ministère), Benaceur El Baz, inspecteur général des finances nommé presque en même temps que Glaoui . Celui-ci fera régner un climat teinté d’accusations népotisme (voire de corruption) et de terreur que les plus anciens des magistrats de la cour se rappellent certainement très bien. À sa création, et devant la promesse d’une carrière brillante au sein d’une institution qui a son prestige, la cour des comptes attira à ses débuts des diplômés de droit et d’économie des universités marocaines qui déchanteront assez rapidement devant l’atonie de l’institution et l’absence d’un statut particulier des magistrats de la cour. Une grande partie quitta l’institution vers des corps de l’État plus prometteurs. Une autre partie des magistrats de la cour ne tarda pas ‘à entrer en rébellion contre tant sa condition matérielle (le traitement correspondait à celui de l’échelle 10 de la fonction publique sans amélioration pendant des décennies et en déphasage avec celui des magistrats des autres juridictions) que le fonctionnement interne de la cour et sa marginalisation institutionnelle. Cette dissidence, l’œuvre de quelques magistrats courageux, fut brutalement réprimée allant jusqu’ à l’exclusion de quelques magistrats sur décision du président (décision illégale car les magistrats sont nommés par dahir et ne peuvent être démis par simple arrêté), et même si la cour suprême invalida la décision, ils durent attendre des années avant leur réintégration dans leurs fonctions. La situation interne de la cour des comptes était finalement à cette époque le reflet de sa position dans le dispositif institutionnel, elle-même directement corrélée aux moyens qui lui étaient alloués. Dans un pays où l’importance institutionnelle est en partie reflétée par le lustre des locaux administratifs, la cour était domiciliée dans un modeste immeuble au cœur du quartier Agdal qui se décrépit au fil des ans, et son image à la fois aux yeux de ses propres justiciables que de l’opinion publique pourrait le mieux être décrite par la métaphore du sphinx, cet ailé mythique dont on entend tout le temps parler sans jamais réussir à l’apercevoir. Le contrôle se faisait en général sur pièce, sans vérification sur le terrain de la réalité de la dépense et générant une montagne de compte à apurer (la cour avait compétence à la fois sur les finances de l’État que ceux des collectivités locale), la discipline financière quasi-absente, les rapports annuels, quand ils étaient rarement produits, finissaient dans un tiroir du Cabinet royal sans être jamais rendu publics et les lois de règlement accumulaient de longues années de retard. En résumé, la cour des comptes était une institution non-fonctionnelle. Et sa constitutionnalisation et sa redynamisation faisaient partie des revendications de la Koutla dans ses mémorandums constitutionnels de 1992 et 1996.
En 1996, à l’amorce de l’expérience de l’alternance dite consensuelle, Hassan II accéda aux doléances de la Koutla en conférant à la cour des comptes le statut constitutionnel et en prévoyant la création des cours régionales des comptes qui auront pour attribution de contrôler, en première instance les finances des collectivités locales allégeant ainsi la charge de la cour centrale et lui permettant de se focaliser sur le contrôle du gouvernement central. Comme l’expérience de l’alternance était porteuse d’espoirs pour plusieurs secteurs de la vie sociale et politique du pays, elle donna lieu au sein de la cour des comptes à une réelle euphorie. Celle-ci, dans l’attente de l’élaboration et l’adoption de la loi portant sur sa réforme (une loi qui sera finalement adoptée en 2002, soit 6 ans après la constitutionnalisation de l’institution et après moult péripéties) procéda au recrutement sur concours de nouvelles cohortes de magistrats en ouvrant l’accès à des ingénieurs de différentes spécialisations, des diplômés supérieurs en droit et économie, et même de médecins. L’objectif était de diversifier l’expertise technique de l’institution et les recru(e)s furent soumis(e) à des formations (financées en partie grâce à des fonds du PNUD) de deux ans au sein de l’ENA ou de l’ISA et des stages sur le terrain aussi bien au Maroc qu’à l’étranger pour accéder directement au grade de magistrat conseiller (l’indemnité dans la nouvelle loi fut alignée sur celle des autres juridictions du royaume). Au niveau du capital humain et des ressources matérielles (car le budget de la cour connut une augmentation substantielle lui permettant de se délocaliser à un siège neuf au cœur du quartier des affaires Ryad à Rabat et d’acquérir des sièges pour les nouvelles cours régionales dans différentes régions du Royaume) la cour des comptes pouvait affronter son avenir et ses nouvelles attributions avec une certaine confiance. Demeurait la délicate question qu’une transition espérée vers une institution plus dynamique ne pouvait être réalisée avec le même leadership en place qui fut finalement résolue par la mise en retraite de Glaoui en 2004 et la nomination de Midaoui (lui-même un inspecteur général des finances et professeur spécialiste des finances publics). Celui-ci s’empressa d’écarter des postes de gestion tout les fidèles de l’ancien président (à leur tête l’ancien Secrétaire-général nommé Président de la cour régionale de Casablanca, ce qui fuit perçu comme un déclassement) et l’opération de départ volontaire lancée en 2005 lui facilita encore plus la tâche avec le départ d’une grande partie des anciens magistrats en retraite et l’accès de la jeune garde issue des nouvelles cohortes de magistrats aux postes de responsabilité. Si Midaoui n’apporta pas de réelle révolution aux méthodes de travail (il est plutôt connu pour être un adepte des réunions sans réel agenda où il avait l’habitude de prendre la parole des heures durant pour prononcer des discours grandiloquents sans que son assistance ne puisse saisir l’objet ou la finalité de ces réunions marathoniennes) et que sa gestion n’est pas exempte de quelques soupçons de népotisme, il faut lui rendre justice pour le fait qu’il n’est pas homme à présider une institution fantoche et qu’il fit globalement preuve d’autonomie vis-à-vis de l’exécutif et su tirer profit du restreint paramètre institutionnel tracé pour la cour pour l’exercice des ses attributions. Il était, en effet, difficile de tolérer encore plus le principe d’une institution fantôme au regard des moyens qui lui furent alloués, et de toute manière, et en comparaison avec le vide sidéral crée par l’atonie passée de l’institution, toute activité, aussi limitée et contrôlée soit-elle, était à la fois bienvenue de la part de ceux qui militaient pour un contrôle plus étroit des finances publics et ne manquait pas de se faire remarquer par l’opinion publique. La cour des comptes commença donc à exercer une partie des ses attributions et les missions de contrôle, quoique partielles et obéissant clairement à une certaine rationalité politique, se multiplièrent touchant les services de l’État, les établissements publics, les collectivités locales, etc. les rapports annuels (tout en subissant fort vraisemblablement un double sasse, celui de la hiérarchie supérieure de l’institution et celui du Cabinet royal auquel ils sont transmis au préalable) sont devenus plus réguliers, publics, plus consistants et bénéficiant d’une importante couverture de la part de la presse et de l’opinion publique. À l’image effacée et pitoyable de l’institution, s’est substituée aux yeux de l’opinion publique au cours des dernières années celle d’une institution qui s’acquitte de sa tâche institutionnelle dans un environnement hostile, et quelques soient les suites données à ses rapports d’enquête. Cela s’explique aussi par un élément, à notre avis, important et intéressant à relever. L’institution, faisant partie d’un système judiciaire à la réputation de corruption profonde bien installée, ne souffre en général pas de cette perception de corruption alors qu’elle est en lien direct avec la première source de corruption au pays, l’argent public. Globalement, et à moins d’un changement brusque dont je ne suis pas au courant, cette perception correspond dans une grande mesure à la réalité qui trouve probablement son explication dans l’historique de l’institution quand le contrôle s’effectuait sur pièce, sans contact direct entre les magistrats et les justiciables minimisant les risques de corruption, en dépit des contrecoups que cela engendrait pour l’efficacité du contrôle. Une autre explication pourrait se situer au niveau individuel, avec la bonne formation des magistrats et leurs conditions matérielles assez confortables, mais je demeure enclin à favoriser les facteurs systémiques comme explication tels que la nature de la procédure (publique, contradictoire avec l’existence d’un contre-rapporteur et collégiale, les attentes en résultats de la part de l’opinion publique ou la volonté de l’institution à s’affirme alors qu’elle fut longtemps marginalisée et méprisée.
En conclusion, que tirer de l’évolution historique de la cour des comptes d’une institution en état de zombie vers le statut d’une institution (en dépit des multiples critiques que l’ont peut légitimement lui adresser et sur lesquels nous reviendront dans le prochain billet) au cœur du débat démocratique, institutionnel et même sociétal du pays ? Si la nature des hommes peut avoir un impact sur le devenir des institutions (ce qui n’est pas le cas pour cet exemple, et on ne versera pas dans la métaphore simpliste des armées de souris ou de lions), il est évident que la position (relative et absolue, codifiée et réglementée, assortie des moyens adéquats) dans le système institutionnel global est l’élément incontournable pour expliquer normativement son efficacité. En second lieu, la situation présente d’une institution ne peut être appréhendée en dehors de sa trajectoire historique. La marginalisation de la cour des comptes pendant des décennies l’a relativement et paradoxalement préservée des interférences de l’exécutif et de cette socialisation et interdépendance dont les institutions du makhzen ont le secret, et son intégration à un réseau international (l'INTOSAI) lui a permis à la fois d’apprendre des expériences d’autres pays, d’évoluer sur la courbe d’apprentissage et d’entretenir un désir de dynamisme (on ne peut encore parler d’activisme et la participation à des forums internationaux où des expériences plus concluantes sont exposées a un impact qu’on néglige souvent). Il pourrait paraitre au lecteur que nous avons dressé une image très positive et presque angélique de la cour des comptes et des sa mission et il ne pourrait s’empêcher de se poser la question si la cour des comptes est une institution makhzeniste ou pas. La réponse est bien évidemment oui. La cour des comptes n’est pas une institution révolutionnaire, ni même réformiste. Elle opère dans le système du makhzen, en respecte les règles et les coutumes, est imprégnée par sa culture, n’ambitionne pas de le changer mais à tout de le moins de le rendre relativement plus efficace. Elle exerce le rôle qui lui est permis, mais demeure intrinsèquement, on espère l’avoir montré, outillée pour exercer un rôle plus important dans une configuration plus démocratique et institutionnellement plus saine. C’est ce que nous tenterons de montrer dans le prochain billet.
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